Spielhallengesetze von Berlin und Rheinland-Pfalz sind rechtmäßig

Hamburg/Leipzig, 17. Dezember 2016 (BVerwG/eig.) Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat am 16. Dezember 2016 nach einer zweitägigen mündlichen Verhandlung entschieden, dass die vom Berliner Landesgesetzgeber eingeführten Beschränkungen für die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen nicht gegen Verfassungs- oder Unionsrecht verstoßen. Auch eine in Rheinland-Pfalz für Spielhallen geschaffene Abstandsregelung zu Einrichtungen für Minderjährige sei verfassungskonform.

Die sechs zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen Verfahren betrafen zum einen Betreiberinnen von Spielhallen an vier bestehenden und einem geplanten Standort in Berlin. Diese haben – in verschiedenen Fallkonstellationen – gegen Einschränkungen geklagt, die das Land Berlin mit seinem Spielhallengesetz und dem ergänzenden Mindestabstandsumsetzungsgesetz neu eingeführt hat. Diese betreffen insbesondere Mindestabstände zu anderen Spielhallen sowie zu überwiegend von Minderjährigen genutzten Einrichtungen, das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort („Verbundspielhallen“ bzw. „Mehrfachkonzessionen„), das Auslaufen bestehender Erlaubnisse verbunden mit einem Auswahlverfahren zwischen Bestandsspielhallen, die Verminderung der Höchstzahl von Geldspielautomaten und einen Mindestabstand zwischen ihnen innerhalb der Spielhalle sowie eine verlängerte Sperrzeit und Werbebeschränkungen für Spielhallen, deren Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Unionsrecht von den Klägerinnen bestritten wird. Das rheinland-pfälzische Verfahren betrifft die Ablehnung eines Antrages auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis wegen einer nahe gelegenen Jugendfreizeiteinrichtung.

Sämtliche Klagen waren in den beiden Vorinstanzen abgewiesen worden. Die Revisionen der Klägerinnen blieben ohne Erfolg.

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass die Länder auf Grundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sämtliche Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs regeln dürfen. Seit 2006 sind die Länder nach dieser Bestimmung zum Erlass von Gesetzen im Bereich des „Rechts der Spielhallen“ befugt. Bezüglich der Spielgeräte sei dem Bund im Rahmen des Kompetenztitels „Recht der Wirtschaft“ (lediglich) die Befugnis zur Regelung der für die Handelbarkeit relevanten produktbezogenen Anforderungen verblieben.

Für diese Auslegung spreche die Entstehungsgeschichte. Im Rahmen der Föderalismusreform I sei das „Recht der Spielhallen“ als ein überwiegend auf regionale Sachverhalte bezogener Bereich identifiziert worden, der deshalb von den Ländern ohne Beeinträchtigung der Wirtschaftseinheit des Bundesgebiets eigenständig gestaltet werden könne. Der Wortlaut, die Systematik sowie Sinn und Zweck des Kompetenztitels bestätigen diese entstehungsgeschichtliche Auslegung. Der von den Klägervertretern in der mündlichen Verhandlung unter anderem geforderten differenzierenden Behandlung der einzelnen einschränkenden Bestimmungen als geräte- und aufstellungsortbezogen wurde damit nicht gefolgt. Sämtliche der in den anhängigen Verfahren angegriffenen Spielhallenregelungen ließen sich danach dem „Recht der Spielhallen“ als ausschließliche Gesetzgebungsmaterie der Länder zuordnen. Die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen seien weiterhin auch nicht Teil des in Bundeskompetenz stehenden „Bodenrechts“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (wie etwa das Bauplanungs- und Städtebaurecht), da sie nicht auf einen Ausgleich der verschiedenen Nutzungsinteressen am Grund und Boden ausgerichtet seien. Die Abstandsgebote zu Einrichtungen für Minderjährige unterfielen nicht der ebenfalls dem Bund vorbehaltenen „öffentlichen Fürsorge“ i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, sondern regelten den Schutz von Minderjährigen im Zusammenhang mit den auf die Prävention und Bekämpfung der Spielsucht ausgerichteten landesrechtlichen Regelungen zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen.

Die angegriffenen Spielhallenregelungen sind nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts weiterhin mit der Berufsfreiheit der klagenden Spielhallenbetreiber vereinbar. Sie schränkten nicht die Berufswahl, sondern nur die Berufsausübung ein, da nach den tatrichterlichen Feststellungen innerhalb des Regelungsbereichs des Spielhallengesetzes im Rahmen des baurechtlich Zulässigen auf andere Standorte ausgewichen werden könne und ein wirtschaftlicher Betrieb einer Spielhalle auch unter den neuen rechtlichen Anforderungen nicht ausgeschlossen ist. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hierzu von einer der Berliner Klägerinnen gestellte gegenteilige Beweisanträge wurden vom Senat unter Hinweis auf die ausschließliche revisionsgerichtliche Prüfung der unterbreiteten Sachverhalte zurückgewiesen. Im Übrigen wären nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts selbst die für Berufszugangsregelungen geltenden verfassungsrechtlichen Maßstäbe eingehalten. Sämtliche streitgegenständlichen Regelungen dienten dem überragend wichtigen Gemeinwohlziel der Bekämpfung und Prävention von Spielsucht. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hatte hierzu in dessen angegriffenen Urteil festgestellt, dass die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an gewerblich zugelassenen Automaten spielen und daher ein erhebliches Suchtpotenzial besteht. Diesen Umstand legt das Bundesverwaltungsgericht als Revisionsinstanz der eigenen Entscheidung damit ebenfalls zugrunde.

Auf der Grundlage der weiteren Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg und des dem Landesgesetzgeber eingeräumten Spielraums bei der Einschätzung der Suchtgefährdung sowie der Eignung und Erforderlichkeit suchtbekämpfender Maßnahmen sei auch von der Verhältnismäßigkeit aller angegriffenen Regelungen auszugehen:

Das Gebot eines Mindestabstands zu anderen Spielhallen und das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort verringerten die Spielanreize und damit das Suchtpotenzial durch Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen sowie Spielgeräten. Das insoweit im Mindestabstandsumsetzungsgesetz von Berlin vorgesehene Auswahl- („Sonder“-)verfahren zwischen Bestandsspielhallen begegne in dem – vor dem Bundesverwaltungsgericht allein zur Prüfung gestellten – Fall eines Verbunds mehrerer Spielhallen eines Betreibers keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es orientiere sich zunächst an den gesetzlich vorgegebenen qualitativen Kriterien, ermittele grundrechtsschonend die maximale Zahl verbleibender Standorte von Bestandsspielhallen und sehe einen Losentscheid erst zwischen den hiernach auf gleicher Stufe stehenden Bestandsstandorten vor.

Der Mindestabstand zu Einrichtungen für Minderjährige schütze die Kinder und Jugendlichen im Interesse der Suchtprävention vor einer Gewöhnung an Spielhallen als Teil ihres täglichen Lebensumfeldes um Bildungs- und Freizeiteinrichtungen. Soweit eine Gefährdung von Minderjährigen wegen der räumlichen Verhältnisse im konkreten Fall nicht bestehe, sähen die Landesgesetze von Berlin und Rheinland-Pfalz Ausnahmemöglichkeiten vor.

Die verschiedenen Anforderungen an die Aufstellung von Spielautomaten in den Spielhallen und deren Betrieb dienten ebenfalls der Rückführung von Spielanreizen zur Bekämpfung der Spielsucht.

Die unter Verhältnismäßigkeitsaspekten zu überprüfende Eignung der angegriffenen Regelungen werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass auch in Gaststätten Spielautomaten aufgestellt werden dürfen (in Berlin bis zu drei, ab November 2019 zwei). Gegen entsprechende Ausweichbewegungen der Spieler spreche das unterschiedliche Gepräge von Spielhallen und Gaststätten, da bei Letzteren die Verabreichung von Speisen und Getränken im Vordergrund steht und regelmäßig eine Sozialkontrolle durch Nichtspieler stattfindet. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg habe zu Recht angenommen, dass die Eignung auch nicht deshalb entfalle, weil illegale Formen des Spiels an Spielautomaten in der Scheingastronomie selbst dann nicht vollständig unterbunden werden können, wenn kein im Spielhallenrecht angelegtes Vollzugsdefizit vorliege. Auf die trotz aller einschränkenden Regelungen für Spielhallen unverändert fortbestehenden „Cafécasinos“ in Berlin hatten die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung mehrfach hingewiesen.

Die Zumutbarkeit der Regelungen könne nicht mit dem Einwand verneint werden, dass es an einem konsequenten Vorgehen des Gesetzgebers gegen die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufene Spielsucht in Gaststätten und Spielbanken fehle. Das verfassungsrechtliche Konsistenzgebot sei für das staatliche Wettmonopol entwickelt worden und sei nicht ohne weiteres auf nicht monopolisierte Bereiche wie das Spielhallenrecht übertragbar. Unabhängig davon unterschieden sich die verschiedenen Regelungsbereiche nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg deutlich. Von Spielautomaten in Gaststätten gehe wegen des unterschiedlichen Gepräges kein vergleichbar intensiver Spielanreiz aus wie von Spielhallen. Spielbanken seien im täglichen Lebensumfeld nicht annähernd gleich zugänglich wie Spielhallen; außerdem unterlägen die Spieler dort intensiveren Zugangs- und Verhaltenskontrollen. Angesichts dieser Unterschiede seien die Einschränkungen für Spielhallen auch mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar.

Soweit die Klägerinnen sich auf die grundrechtliche Gewährleistung des Eigentums berufen können, werde dieses durch die angegriffenen Regelungen als verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen ausgestaltet. Die nach § 33i Gewerbeordnung erteilten „Alterlaubnisse„, die in Berlin spätestens sechs Monate nach Bekanntgabe der Auswahlentscheidungen im sog. Sonderverfahren erlöschen, genießen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgericht als solche keinen eigentumsrechtlichen Schutz. Einzelfällen unzumutbarer Grundrechtsbeeinträchtigungen trügen Härtefallregelungen Rechnung. Solche Beeinträchtigungen seien hier nicht festgestellt worden.

Die Anwendbarkeit der angegriffenen Spielhallenregelungen werde auch nicht durch Unionsrecht ausgeschlossen. Das Spielhallengesetz Berlin war nach diesen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht nach Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG an die EU-Kommission zu notifizieren, da es keine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie enthält. Es schließe die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen nicht aus und verringere damit nicht ihre „Nutzungskanäle“. Das unionsrechtliche Kohärenzgebot stehe der Anwendbarkeit der streitgegenständlichen Regelungen nicht entgegen, weil nach den tatrichterlichen Feststellungen keine der Klägerinnen selbst in ihrer Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit verletzt sei. Im Übrigen stehe das Kohärenzgebot, selbst wenn es im Glücksspielrecht außerhalb des Monopolbereiches zu beachten wäre, lediglich „scheinheiligen“ Regelungen mit einem tatsächlich nicht auf Suchtbekämpfung gerichtetem Ziel sowie solchen Regelungen entgegen, die wegen einer gegenläufigen Glücksspielpolitik in Bereichen mit gleichem oder höherem Suchtpotenzial keine Wirksamkeit entfalten könnten. Das sei hier vom Bundesverwaltungsgericht nicht zu erkennen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat damit nach intensiver mündlicher Verhandlung, die von Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Dr. Thomas Reichelt (.rka Rechtsanwälte) im Auftrag zahlreicher Mandanten aus der Branche an beiden Tagen verfolgt wurde, ein über die Grenzen Berlins und Rheinland-Pfalz hinausreichendes Urteil gefällt. Die Hoffnungen der Branche ruhen nun auf den voraussichtlich im 1. Halbjahr 2017 anstehenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts über die dort anhängigen Verfassungsbeschwerden. Vorbehaltlich einer intensiven Auseinandersetzung mit den noch nicht vorliegenden Entscheidungsgründen der Urteile in den hier erörterten Verfahren bleibt doch als Gesamteindruck der zweitägigen Verhandlung festzuhalten, dass es derzeit keine von der Branche geforderten differenzierenden Aussagen deutscher Gerichte zum Umfang der Gesetzgebungskompetenz der Länder gibt, sondern die aktuellen Regelungen der Bundesländer in allen Ausgestaltungen von dem den Ländern mit der Föderalismusreform I übertragenen „Rechts der Spielhallen“ gedeckt zu sein scheinen. Allerdings bleiben hier die ausstehenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts abzuwarten. Für die Branche enttäuschend bleibt auch der Umstand, dass die in der mündlichen Verhandlungen gerade im Hinblick auf die Handhabung der Auswahlentscheidungen nach den zur Überprüfung stehenden Bestimmungen vorgebrachten Bedenken zum Bestimmtheitsgebot – Maßgeblichkeit des konkreten Standorts von Spielhallen in Mehrfachkonzessionen für die Abstandsregelung – offensichtlich nicht zu einer von den Vorinstanzen abweichenden Entscheidung geführt haben. Es wird – vorbehaltlich der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts – in der näheren Zukunft mehr denn je darauf ankommen, die sich aus den bestehenden Gesetzen und Ausführungsbestimmungen für den einzelnen Betreiber ergebenden Rechte (Stichwort: Überprüfung der Auswahlentscheidung, Härtefallregelung) intensiv wahrzunehmen.

BVerwG 8 C 6.15 – Urteil vom 16. Dezember 2016

Vorinstanzen:

OVG Berlin-Brandenburg 1 B 5.13 – Urteil vom 11. Juni 2015

VG Berlin 4 K 336.12 – Urteil vom 01. März 2013

BVerwG 8 C 7.15 – Urteil vom 16. Dezember 2016

Vorinstanzen:

OVG Berlin-Brandenburg 1 B 13.13 – Urteil vom 11. Juni 2015

VG Berlin 4 K 24.13 – Urteil vom 12. April 2013

BVerwG 8 C 8.15 – Urteil vom 16. Dezember 2016

Vorinstanzen:

OVG Berlin-Brandenburg 1 B 23.14 – Urteil vom 11. Juni 2015

VG Berlin 4 K 357.12 – Urteil vom 29. November 2013

BVerwG 8 C 4.16 – Urteil vom 16. Dezember 2016

Vorinstanzen:

OVG Koblenz 6 A 10788/14 – Urteil vom 10. März 2015

VG Neustadt/Weinstraße 5 K 782/13.NW – Urteil vom 20. Mai 2014

BVerwG 8 C 5.16 – Urteil vom 16. Dezember 2016

Vorinstanzen:

OVG Berlin-Brandenburg 1 B 19.13 – Beschluss vom 12. Januar 2016

VG Berlin 4 K 26.13 – Urteil vom 05. Juli 2013

BVerwG 8 C 8.16 – Urteil vom 16. Dezember 2016

Vorinstanzen:

OVG Berlin-Brandenburg 1 B 41.14 – Urteil vom 10. März 2016

VG Berlin 4 K 344.12 – Urteil vom 15. Februar 2013